近年來(lái)，我國(guó)政府重視運(yùn)用ppp模式（公私合作伙伴關(guān)系）推動(dòng)地方融資。4月份，哈爾濱、洛陽(yáng)作為PPP模式的試點(diǎn)城市，已經(jīng)通過(guò)多個(gè)項(xiàng)目先行實(shí)踐總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，黑龍江、河南、浙江、湖南、福建、上海等多個(gè)省市正在密集調(diào)研，著手籌備項(xiàng)目。而作為PPP模式的發(fā)源地英國(guó)，經(jīng)過(guò)多年的應(yīng)用和發(fā)展，已建立了一套完善的PPP項(xiàng)目管理和評(píng)價(jià)體系，相關(guān)經(jīng)驗(yàn)值得我們研究和借鑒。
PPP模式（Public Private Partnership)，又稱(chēng)公私合伙制，是以特許權(quán)協(xié)議為基礎(chǔ)，為建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施或者提供公共物品和服務(wù)，由公共部門(mén)和私營(yíng)部門(mén)共同承擔(dān)責(zé)任和融資風(fēng)險(xiǎn)的伙伴式合作模式。作為一種新型的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與運(yùn)營(yíng)模式，PPP模式的典型結(jié)構(gòu)一般是政府部門(mén)通過(guò)政府采購(gòu)形式，與中標(biāo)單位合作成立的項(xiàng)目公司簽定特許權(quán)協(xié)議，由項(xiàng)目公司負(fù)責(zé)具體合營(yíng)項(xiàng)目的運(yùn)營(yíng)管理，包括籌資、建設(shè)及經(jīng)營(yíng)。該模式本質(zhì)在于，政府通過(guò)給予私營(yíng)公司長(zhǎng)期的特許經(jīng)營(yíng)權(quán)和收益權(quán)，換取該企業(yè)對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)及運(yùn)營(yíng)進(jìn)行投資。作為全球PPP項(xiàng)目規(guī)模最大、涉及領(lǐng)域最廣的國(guó)家，英國(guó)的PPP模式的適用領(lǐng)域，開(kāi)始從公共產(chǎn)品向公共服務(wù)領(lǐng)域擴(kuò)展，涉及國(guó)防、公共秩序、娛樂(lè)文化、教育等。
首先，英國(guó)建立了完善的PPP模式制度
上世紀(jì)九十年代開(kāi)始，英國(guó)在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等領(lǐng)域應(yīng)用PPP模式，并逐步建立起一套成熟的PPP模式管理制度，形成了完整的私營(yíng)企業(yè)參與公共建設(shè)的推動(dòng)機(jī)制。
第一，成立專(zhuān)業(yè)機(jī)構(gòu)規(guī)范管理。發(fā)達(dá)國(guó)家經(jīng)濟(jì)法規(guī)健全、政策透明度高，PPP項(xiàng)目運(yùn)作較為規(guī)范。1992年，英國(guó)政府推動(dòng)民間投資提案制度，引導(dǎo)私營(yíng)企業(yè)參與公共基礎(chǔ)建設(shè)投資。1997年，英國(guó)工黨執(zhí)政，為了推動(dòng)PPP模式發(fā)展公共事業(yè)，設(shè)立專(zhuān)門(mén)機(jī)構(gòu)組織和協(xié)調(diào)相關(guān)事宜。2000年，英國(guó)成立了合作伙伴關(guān)系組織PUK（Partnerships UK），專(zhuān)門(mén)從事公共部門(mén)的PPP項(xiàng)目運(yùn)作，為政府公共部門(mén)與私人部門(mén)搭建了合作平臺(tái)。2011年，英國(guó)財(cái)政部設(shè)立基礎(chǔ)設(shè)施局全面負(fù)責(zé)PPP項(xiàng)目。截止目前，英國(guó)形成了三級(jí)管理機(jī)構(gòu)，共同負(fù)責(zé)PPP項(xiàng)目運(yùn)作。一是英國(guó)財(cái)政部負(fù)責(zé)制訂政策及批準(zhǔn)綱領(lǐng)；二是由英國(guó)合伙經(jīng)營(yíng)機(jī)關(guān)向公共部門(mén)提供私營(yíng)機(jī)構(gòu)的專(zhuān)門(mén)知識(shí)及資源，以建立更好的合伙人關(guān)系，并協(xié)助公共部門(mén)落實(shí)PPP模式的重要目標(biāo)；三是由公私營(yíng)機(jī)構(gòu)合作署（由地方政府撥款成立的機(jī)構(gòu)），該署向由地方政府協(xié)會(huì)委任的董事局問(wèn)責(zé)，并為發(fā)展公私營(yíng)機(jī)構(gòu)合作的地方機(jī)關(guān)提供支持。
第二，確立完善的評(píng)價(jià)制度。英國(guó)總結(jié)了基建、醫(yī)療等領(lǐng)域的大量項(xiàng)目經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)上， 2004年英國(guó)財(cái)政部公布了《資金價(jià)值評(píng)估指南》、《定量評(píng)價(jià)用戶(hù)指南》。《資金價(jià)值評(píng)估指南》是在與公共、私營(yíng)部門(mén)廣泛和深入地討論之后，財(cái)政部設(shè)計(jì)了項(xiàng)目資金價(jià)值最大化的程序框架，作為推動(dòng)公共部門(mén)成本比較的重要方法；《定量評(píng)價(jià)用戶(hù)指南》包括兩部分內(nèi)容，第一部分是用戶(hù)指南，第二部分是工作案例，為采購(gòu)當(dāng)局的政府部門(mén)提供了一個(gè)數(shù)量分析工具，幫助政府部門(mén)通過(guò)對(duì)項(xiàng)目資金價(jià)值的評(píng)價(jià)，做出相關(guān)決策。其中，資金價(jià)值評(píng)價(jià)方法(VFM)通過(guò)比較不同方案下的潛在收益，選擇能夠提供最大資金價(jià)值方案。
在推動(dòng)一個(gè)公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目前，無(wú)論資金來(lái)自公共部門(mén)或私營(yíng)部門(mén)，英國(guó)政府均可進(jìn)行前期可行性研究，目的是使公共部門(mén)的利益最大化，并對(duì)政府部門(mén)的職責(zé)進(jìn)行梳理和定義，因?yàn)椴⒉皇撬泄不A(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目均適合采用PPP模式，這也是引進(jìn)了”資金價(jià)值評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)”作為評(píng)估公共基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目建設(shè)和運(yùn)營(yíng)的重要原因。
其次，目前英國(guó)PPP項(xiàng)目發(fā)展成果豐碩
一是PPP項(xiàng)目規(guī)模龐大。目前，英國(guó)PPP項(xiàng)目的價(jià)值額和數(shù)量約占到全球的三分之一。1987年-2012年，英國(guó)一共批準(zhǔn)PPP項(xiàng)目730個(gè)，其中650個(gè)在運(yùn)營(yíng)中，運(yùn)營(yíng)金額達(dá)540億英鎊。主要集中在交通、醫(yī)療和教育領(lǐng)域，從項(xiàng)目投資分布上看，交通占36%、醫(yī)療占19%、教育占14%、保障房占10%；從項(xiàng)目數(shù)量上看，醫(yī)療占32%、教育占24%、保障房占13%、交通占7%。在發(fā)達(dá)國(guó)家當(dāng)中，英國(guó)PPP項(xiàng)目發(fā)展亦大幅領(lǐng)先。如1990-2006年，美國(guó)PPP項(xiàng)目在交通基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域的融資規(guī)模為10億美元，而同期英國(guó)在該領(lǐng)域的PPP項(xiàng)目融資規(guī)模高達(dá)500億美元。
二是公共服務(wù)領(lǐng)域應(yīng)用增加。目前，包括中國(guó)在內(nèi)的大多數(shù)國(guó)家，PPP模式的應(yīng)用范圍主要集中在基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域，包括公路、地鐵、電廠、污水處理和垃圾處理等。目前，英國(guó)PPP項(xiàng)目的適用領(lǐng)域涉及一般公共服務(wù)，并且向公共服務(wù)領(lǐng)域擴(kuò)展，涉及國(guó)防、公共秩序、娛樂(lè)文化、教育等。2005年以后，這種趨勢(shì)更加明顯。無(wú)論從項(xiàng)目投資和數(shù)量上看，教育、衛(wèi)生領(lǐng)域的PPP項(xiàng)目占比均超過(guò)50%。
本文選取英國(guó)政府運(yùn)用PPP模式建設(shè)的兩個(gè)項(xiàng)目進(jìn)行分析。一是倫敦地鐵運(yùn)用PPP模式。1997年，英國(guó)政府考察了多種方案，準(zhǔn)備扭轉(zhuǎn)地鐵投資嚴(yán)重不足局面，最后用PPP模式對(duì)整個(gè)地鐵系統(tǒng)進(jìn)行升級(jí)改造。經(jīng)過(guò)4年多的論證和試行，分別正式于2002年12月和2003年4月簽約， 倫敦地鐵公司將地鐵系統(tǒng)的維護(hù)和基礎(chǔ)設(shè)施供應(yīng)工作以30年特許經(jīng)營(yíng)權(quán)的方式轉(zhuǎn)給了三個(gè)基礎(chǔ)設(shè)施公司（分別為SSL、BCV和JNP公司，統(tǒng)一稱(chēng)為PPP公司）。運(yùn)營(yíng)和票務(wù)依然由倫敦地鐵公司控制，基礎(chǔ)設(shè)施公司的回報(bào)由固定支付和業(yè)績(jī)支付兩部分組成。
二是英國(guó)保障房采用PPP模式。英國(guó)是住房保障體系比較完善的發(fā)達(dá)國(guó)家，同時(shí)PPP模式應(yīng)用保障房運(yùn)作較為成熟。解決保障性住房的融資，英國(guó)地方政府主要采取以下三種模式進(jìn)行融資。一是大尺度轉(zhuǎn)移（Large Scale Voluntary Transfer,LSVT），地方政府將原有的大量公租房轉(zhuǎn)移到房協(xié)，由房協(xié)通過(guò)私人貸款或者自有資金進(jìn)行修繕，達(dá)到安居房標(biāo)準(zhǔn)；二是附屬管理機(jī)構(gòu)（Arm Length Management Organisation,ALMO），設(shè)立地方政府附屬的管理機(jī)構(gòu)，專(zhuān)職建造和管理住房，主要提供維修、收租，利用政府授權(quán)管理，收入主要依賴(lài)政府撥款和租金收入。三是私人主動(dòng)融資（The Private Finance Imitative,PFI），由政府部門(mén)和私人部門(mén)合作成立項(xiàng)目公司，由政府財(cái)政向私人部門(mén)提供融資貸款，用于保障房建設(shè)和維護(hù)，其中，中央政府主要承擔(dān)項(xiàng)目的建設(shè)和融資，項(xiàng)目公司負(fù)責(zé)支付修繕管理成本。
最后，借鑒英國(guó)經(jīng)驗(yàn)，我國(guó)加快推動(dòng)PPP模式發(fā)展
PPP模式成功推動(dòng)了私營(yíng)經(jīng)濟(jì)參與公共產(chǎn)品及服務(wù)的建設(shè)和運(yùn)營(yíng)，我國(guó)要建立相應(yīng)的法規(guī)制度和工作機(jī)制，推動(dòng)公私合營(yíng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。
第一，發(fā)展PPP模式需要較完善的法律法規(guī)。作為一種長(zhǎng)期合作關(guān)系，PPP模式發(fā)展需要完備的制度體系。目前，我國(guó)現(xiàn)行與PPP相關(guān)的法規(guī)政策多為部門(mén)規(guī)章或者地方性法規(guī)，權(quán)威性不足，部分文件之間甚至相互矛盾。我國(guó)需要學(xué)習(xí)英國(guó)的管理經(jīng)驗(yàn)，出臺(tái)國(guó)家級(jí)的法規(guī)政策來(lái)促進(jìn)和規(guī)范PPP模式發(fā)展。一是對(duì)現(xiàn)行法規(guī)政策進(jìn)行梳理。消除有沖突的制度障礙，進(jìn)一步明確PPP項(xiàng)目操作規(guī)則，包括市場(chǎng)準(zhǔn)入、政府采購(gòu)、預(yù)算管理、風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)、流程管理、績(jī)效評(píng)價(jià)和爭(zhēng)議解決等。地方財(cái)政部門(mén)要緊密結(jié)合實(shí)際，積極推動(dòng)構(gòu)建有利于鼓勵(lì)和引導(dǎo)社會(huì)資本參與PPP項(xiàng)目建設(shè)的制度環(huán)境，調(diào)動(dòng)社會(huì)資本的積極性。二是由中央政府出臺(tái)PPP項(xiàng)目的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)及適用范圍，地方政府在基建等領(lǐng)域運(yùn)用PPP項(xiàng)目才能有據(jù)可依，規(guī)范和降低公共項(xiàng)目的政策風(fēng)險(xiǎn)和投資風(fēng)險(xiǎn)。
第二，運(yùn)用PPP模式推動(dòng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，化解地方債風(fēng)險(xiǎn)。我國(guó)基礎(chǔ)設(shè)施主要是通過(guò)財(cái)政資金支持投資建設(shè)。近年來(lái)，由于我國(guó)各地政府通過(guò)地方融資平臺(tái)等方式，推動(dòng)地方基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，使得地方政府債臺(tái)高筑，地方債風(fēng)險(xiǎn)日益突出。因此，有必要在總結(jié)和學(xué)習(xí)英國(guó)在基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)項(xiàng)目的公私合營(yíng)經(jīng)驗(yàn)，實(shí)現(xiàn)基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域投融資體制向市場(chǎng)化方向轉(zhuǎn)變，政府在基礎(chǔ)領(lǐng)域的地位和職能迫切需要轉(zhuǎn)變，充分運(yùn)用PPP模式，引導(dǎo)社會(huì)資金進(jìn)入基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域，逐步減輕地方政府財(cái)政壓力。
第三，有選擇性地在醫(yī)療、保障房等”準(zhǔn)公共服務(wù)”領(lǐng)域培育PPP項(xiàng)目。英國(guó)PPP模式發(fā)展歷程看，應(yīng)用領(lǐng)域呈現(xiàn)規(guī)律性的變化，最初應(yīng)用集中在硬經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域，包括高速公路、鐵路，隨后逐步推廣到硬社會(huì)基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域，包括醫(yī)院、學(xué)校、保障房等。隨著我國(guó)PPP項(xiàng)目數(shù)量增多，運(yùn)營(yíng)經(jīng)驗(yàn)的積累，通過(guò)公私合營(yíng)的方式，引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制提升來(lái)”準(zhǔn)公共服務(wù)”服務(wù)水平。目前，北京、深圳、蘇州在醫(yī)療衛(wèi)生領(lǐng)域應(yīng)用PPP模式已經(jīng)取得一定的經(jīng)驗(yàn)，需要總結(jié)并進(jìn)一步強(qiáng)化其在我國(guó)醫(yī)療領(lǐng)域的應(yīng)用范圍。河南焦作等地在保障房建設(shè)方面有一定的PPP項(xiàng)目操作經(jīng)驗(yàn)，需要研究相關(guān)政策，將PPP模式的運(yùn)用在保障房領(lǐng)域，特別是缺口較大的公租房和廉租房領(lǐng)域
|
